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Prorogation du mandat des députés : Quand la Cour constitutionnelle dit le droit en rejetant tout argument fondé sur les « circonstances particulièrement graves » !

 Politique
11/1/2019

 

Une fois n’est pas coutume. Depuis 2015 que nous suivons de près la Cour constitutionnelle, elle est en train de faire ses marques jurisprudentielles. L’Avis n°001/2019/CC du 10 janvier 2019 relatif à la demande de prorogation de mandat des députés par le Président de la République vient attester qu’à l’occasion, elle sait aussi faire preuve de courage et surtout d’indépendance d’esprit, dans l’interprétation de la Constitution du 07 mai 2010 et les textes subséquents. En ayant la main sur la conscience et même si certains ont des préjugés sur la Cour, on peut considérer que le droit a été dit dans ledit Avis du 10 janvier 2019 rendu suite à une saisine du Président de la République.

Selon l’article 60 al. 2 de la Constitution, la durée du mandat des Députés à l’Assemblée Nationale dispose en ces termes : « la durée de leur mandat (Députés) est de cinq (5 ans), sauf cas de dissolution… ».L’interprétation utile de cette disposition nous permet de comprendre que, l’Assemblée Nationale actuelle ne serait plus en mesure d’exercer légalement ses attributions constitutionnelles à partir du 13 Janvier 2019 à zéro (00) heure.

C’est ainsi que dans sa lettre N°340/2018/PRG/SP du 24 décembre, le Président de la République avait sollicité l’avis de la Cour constitutionnelle sur la fin de la législature en cours de l’Assemblée nationale ;

Les raisons avancées par le président de la République pour justifier cette sollicitation sont emballées dans un gros paquet argumentaire marqué du sceau que « la législature entamée le 04 janvier 2013 se termine le 13 janvier 2019 ; qu’au-delà de cette date, il ne sera plus possible à cette Institution d’accomplir légalement les missions constitutionnelles qui lui sont dévolues si des dispositions particulières ne sont pas prises devant le vide institutionnel qui pointe à l’horizon ; qu’il sollicite de la Cour constitutionnelle un avis juridique quant aux dispositions à envisager pour prévenir ce vide juridico-constitutionnel ».

Ainsi, que de manière judicieuse et prudente et sur la base de sa compétence en tant qu’organe régulation du fonctionnement et des activités des pouvoirs législatifs et des autres organes de l’Etat sur le fondement de l’article 93 al.4 de la constitution, elle s’est adressée à l’institution chargée constitutionnellement d’organiser les élections nationales, à savoir la CENI. Cette démarche vise à asseoir sa conviction de manière claire pour lui permettre d’émettre son avis juridique sur cette question importante à l’heure actuelle pour tous les Guinéens, car la survie d’une des institutions les plus importantes en dépend.

En réalité, à la lecture de l’avis, la cour constitutionnelle semble avoir craché dans la soupe en refusant de jouer au sapeur-pompier pour l’amener à justifier les problèmes soulevés par la CENI comme étant « des circonstances particulièrement grave » qui pourrait entraîner la Cour a donner un quitus d’avis pour la prorogation, d’autant que la sollicitation implique aussi bien le principe de prorogation et ses modalités de mise en œuvre.

La CENI semble fondé le retard dans l’organisation des élection sur des arguments suivants : « l’impossibilité pour son Institution d’organiser des élections législatives libres et transparentes dans les délais constitutionnellement impartis en vue du renouvellement du mandat de l’Assemblée nationale en raison des contraintes, consécutive à la mise en œuvre des accords politiques et d’autres raisons d’ordres juridique et opérationnel notamment : La mise en œuvre des recommandations de l’accord politique du 12 Octobre 2016, en l’occurrence la réalisation de l’audit complet du fichier électoral biométrique de la République de Guinée ; La révision de la loi sur la CENI et la recomposition de celle-ci, La non finalisation du processus de mise en place des Conseils communaux et leurs exécutifs ; L’obligation de procéder à la révision des listes électorales avant l’élection conformément aux dispositions légales en l’occurrence l’article 19 du Code électoral qui dispose : « Les élections sont faites sur la base des listes révisées au cours du dernier trimestre de l’année qui précède celle des élections ».

I/L’INTERPRETATION JUDICIEUSE DE LA NOTION DE « CIRCONSTANCES PARTICULIEREMENT GRAVE »

Il faut noter que l’article 30 de la loi organique L/2011 /006/ CNT du 10 mars 2011 relative à la Cour constitutionnelle donne compétence à cette haute juridiction d’intervenir dans la prorogation du mandat des députés en cas de circonstances particulièrement graves, et que si le mandat de l’Assemblée nationale devait être prorogé, la Cour constitutionnelle est, dans ce cas, consultée par le Président de la République. Il apparait à cet effet que le Président est le seul titulaire du droit de saisine de la haute juridiction constitutionnelle et la question de recevabilité de la saine du président ne se pose donc pas.

En réalité, c’est seulement l’article 30 de la loi organique sur la cour constitutionnelle qui permet à la cour d’intervenir dans la prorogation du mandat des députés avec une exigence à la clé : les « circonstances particulièrement graves ». Au-delà, sa compétence n’est pas établie en matière de prorogation du mandat de l’assemblée nationale et ne pourrait alors fixer une date de prolongation

Cependant la difficulté majeure que la Cour était appelée à résoudre et qui nécessite son intervention est la compréhension ou l’interprétation relative à la notion de « circonstances particulièrement graves ». Il lui faut dès lors accoucher une jurisprudence en la matière.

De l’examen donc de la lettre N°253/C.E.N/BN du 27 décembre 2018 du Président de la CENI, La haute cour constitutionnelle a démontré que « les difficultés ou circonstances pour lesquelles les élections législatives n’ont pu être organisées à date sont de par leurs natures différentes des éléments constitutifs des circonstances particulièrement graves qui sont non ordinaires, imprévisibles et menacent l’ordre public, issues de faits de la plus haute gravité ; que de surcroît, les circonstances exceptionnelles graves prévues à l’article 30 al. 3 de la loi organique relative à la Cour constitutionnelle, présupposent des motifs objectifs, concrets, manifestes qui font obstacle à la garantie de l’ordre public » ;

De là, on est en droit de prévoir la réponse de la cour au regard de l’avis qui lui est demandé. Il en découle les éléments constitutifs de la notion de circonstances particulièrement graves définie par la cour ne sont pas satisfaites pour motiver une quelconque prolongation de sa part.

Ainsi, les difficultés particulières relevées par la CENI, consécutives à la mise en œuvre des accords politiques et d’autres contraintes d’ordres juridique et opérationnel ne sont pas opérant en l’espèce pour « servir de motifs sérieux ou d’alibi pour la prorogation du mandat des Députés à l’Assemblée Nationale » selon les termes de la haute cour constitutionnelle. La messe étant dite, il y a lieu de reconnaître et de se rendre à l’évidence que la cour vient de résoudre une difficulté particulière relativement à cette notion de « circonstances particulièrement graves » qui paraissait flou pour les juristes ou les doctrinaires de la science juridique. La notion ainsi explicitée est interprétée à partir des faits, de la réalité ou de l’objectivité ; elle n’implique ni la subjectivité ou l’interprétation formelle des textes, mais plutôt des justifications de fait et non une justification formelle qui serait périlleuse. C’est pourquoi de façon avisée la Cour insiste de manière suivante : « les circonstances exceptionnelles graves prévues à l’article 30 al. 3 de la loi organique relative à la Cour constitutionnelle, présupposent des motifs objectifs, concrets, manifestes qui font obstacle à la garantie de l’ordre public ».

De manière implicite la cour met l’accent plutôt sur le manquement grave de la CENI au devoir de ses charges en prouvant que ces difficultés ne sont ni plus ni moins que le résultat du laxisme et des carences de la CENI d’une part ; et d’autre part par les accords politiques qui ne cessent d’inonder la vie politique guinéenne en violation de la constitution.
Sur ce point précis, la cour donne clairement son avis défavorable à toute prorogation du mandat des députés en estimant que les raisons invoquées pour justifier le retard dans la tenue des élections législatives ont été créées par la CENI et les acteurs politiques.

II/ L’ALTERNATIVE D’UNE PROLONGATION FONDEE SUR L’ARTICLE 45 DE LA CONSTITUTION ET LE BLOC DE CONSTITUTIONNALITE
La cour par une interprétation extensive de la constitution elle-même et des textes subséquents est parvenue à une solution juridique très soutenue et soutenable. Et cela en sa qualité de gardienne de la constitution et l’organe de régulation du jeu politique.

Après échec de justification objective fondée sur la notion de circonstances particulièrement graves, la haute cour constitutionnelle a procédé à une prospection juridique pouvant lui permettre de trouver des indice d’une continuité ou prolongation du mandat parlementaire qui ne conditionne pas cette fois-ci son intervention, mais exige plutôt l’intervention du Président de la République sur la base de la constitution et des textes législatifs subséquents.

Dans tous les cas, la Cour consciente que la discontinuité dans la situation présente du mandat des Députés à l’Assemblée Nationale, conduit à la vacuité dans le pouvoir législatif, toute chose qui pourrait perturber le fonctionnement de toutes les Institutions et l’ordre public.

C’est pourquoi en dehors de la fameuse notion de « circonstances particulièrement graves » la continuité fonctionnelle de l’Institution parlementaire à travers la prorogation du mandat des Députés est une voie de droit consacrée par l’article 45 al. 3 de la Constitution, le Code électoral révisé ainsi que la loi organique L/2017/030/AN du 04 juillet 2017, modifiant certaines dispositions de la loi organique N° 91/15/CTRN du 23 décembre 1991, portant Règlement Intérieur de l’Assemblée Nationale qui font partir du bloc de constitutionnalité.

A cet effet, l’article 45 al. 3 de la Constitution dispose : « Il (Président de la République) assure le fonctionnement régulier des pouvoirs publics et la continuité de l’Etat ». Cette disposition donne au Président de la République des pouvoirs propres et en dehors de toutes dispositions législative, la compétence d’assurer la continuité de l’Etat en vue de préserver de manière ininterrompue, les fonctions ou les pouvoirs de l’Etat. Il va de soi que le Président de la République est dans l’obligation juridique d’assurer la continuité fonctionnelle de l’Assemblée Nationale en prenant des mesures légales pour parer au vide juridico-constitutionnel qui pointe à l’horizon. Cette mesure peut être le décret dont il dispose comme pouvoir règlementaire conformément à l’article susvisé.

En outre, le Président de la République est d’autant plus réconforté dans cette position constitutionnelle que les dispositions d’ordre législative lui permettent de proroger le mandat de nos députés. En se référant aux, dispositions combinées de l’article 125 al. 1 du Code électoral révisé N°0022/2017/AN du 24 Février 2017 et de l’article 2 al. 5 de la loi organique L/2017/030/AN du 04 juillet 2017, modifiant certaines dispositions de la loi organique N° 91/15/CTRN du 23 décembre 1991, portant Règlement Intérieur de l’Assemblée Nationale, disposent respectivement : « Le mandat des Députés à l’Assemblée Nationale expire à l’ouverture de la première session ordinaire qui suit la cinquième année de leurs élections », « Le mandat des Députés de l’Assemblée Nationale expire à l’installation de la nouvelle Assemblée élue ». Là, une clarté apparaît dans le sens d’une possibilité juridique de prorogation dans le sens de la continuité du mandat de la législature actuelle.

En claire ces dispositions sont d’ordre automatique et n’implique pas d’ailleurs l’intervention de la Cour constitutionnelle, les Députés à l’Assemblée Nationale restent en fonction jusqu’à l’installation effective de la nouvelle Assemblée Nationale. Cet automatisme qu’implique ces dispositions entraîne ipso facto la continuité du mandat des Députés à l’Assemblée Nationale et de demeurer en fonction jusqu’à l’installation effective de la nouvelle Assemblée Nationale. L’installation de la nouvelle Assemblée Nationale est la condition automatique pouvant mettre fin au mandat parlementaire en Guinée.

III/ UN AVIS A VALEUR JURIDIQUE CERTAINE
La haute cour constitutionnelle n’a pas donné un avis de prorogation sur un plateau d’or, mais accompagné par des épines. Une analyse profonde de l’Avis de la cour permet de dégager des principes à valeur coercitive constituant ainsi un rubicond à ne pas franchir.

S’il est vrai et évident que les dispositions constitutionnelles et légales donnent les pleins pouvoirs au président de la République d’assurer la continuité du fonctionnement de l’institution parlementaire à travers la prorogation de son mandat, la Cour n’a pas manqué de déterminer les principes d’ordre juridique pouvant encadre cette prorogation. En d’autres termes la Cour ne lui a pas donné un blanc-seing permettant au Président de la République de faire comme bon lui semble. Cela ressort des termes explicites suivant : « toutefois, la prorogation du mandat des Députés est différente du renouvellement du mandat de l’Institution qui est un renouvellement de la confiance par octroi d’un autre mandat par le peuple ; que le principe de continuité de l’Etat, en l’espèce la continuité fonctionnelle de l’Institution parlementaire n’offre pas la possibilité de proroger indéfiniment un mandat expiré et non renouvelé par le mandant qu’est le peuple souverain ; qu’il ne se substitue pas à la voie électorale et ne peut être utilisé pour cautionner l’abus ou le détournement du pouvoir, ni la mauvaise foi qui se manifesteraient par la volonté de ne pas voir s’organiser les élections législatives ; qu’autrement, ce serait une usurpation de l’exercice de la souveraineté en violation de l’article 2 de la Constitution ».

La messe à ce niveau est également dite ! Il y a là en toute évidence un trait rouge à ne pas franchir par le Président de la République.
De cette considération, un certain nombre de principe à valeur constitutionnelle ont été dégagé par la Cour : «
- la périodicité des élections est un principe constitutionnel ;
- les circonstances exceptionnelles et les difficultés d’ordre juridique et opérationnel liées à la tenue des élections législatives doivent être temporairement délimitées et circonscrites limitativement à la durée de ces circonstances ;
- les conditions de prorogation du mandat des Députés à l’Assemblée Nationale n’étant pas réunies, telles que prévues à l’article 30 de la loi organique L/2011/006/CNT du 10 mars 2011 relative à la Cour constitutionnelle, il y a lieu d’indiquer dès lors, que la prorogation dudit mandat pourrait s’opérer à travers les moyens tirés de l’article 45 de la Constitution, de l’article 125 du Code électoral révisé N°0022/2017/AN du 24 Février 2017 et de l’article 2 al. 5 de la loi organique L/2017/030/AN du 04 juillet 2017, modifiant certaines dispositions de la loi organique N° 91/15/CTRN du 23 décembre 1991, portant Règlement Intérieur de l’Assemblée Nationale en prenant à cet effet des mesures légales en vue de prévenir le vide juridico-constitutionnel qui pointe à l’horizon afin d’assurer la continuité du mandat des Députés avant le 13 janvier 2019 à zéro (00) heure ».

En invoquant l’article 45 in fine de la Constitution et des lois organiques, le juge à la cour constitutionnelle, vient d’une part de souligner en substance que la prorogation doit être exceptionnelle, limité et nécessaire dans l’optique de préparer des élections législatives conformément à la loi. Alors toute prorogation démesurée et fondé sur l’abus ou le détournement de pouvoir ou tout simplement sur la mauvaise foi sera considérée comme une violation de la constitution et des lois et à cela entraînera l’intervention de la cour pour respecter les principes à valeur juridique. D’autre part, la Haute Juridiction Constitutionnelle n’autorise pas le Président de la République à se substituer au peuple souverain en laissant les membres de l’Institution concernée demeurer en fonction sur des périodes qui pourraient s’assimiler à la durée normale d’un mandat.

En somme, à partir de cet avis, la cour vient d’opérer une alternative de prolongation suite à l’échec d’une justification fondée sur la notion de « circonstances particulièrement graves » et qui était déterminant pour sa propre intervention en vue de donner un avis de prorogation du mandat parlementaire. Cette alternative pour prolonger le mandat parlementaire est celle fondée sur l’article 45 de la constitution, de l’article 125 du Code électoral révisé N°0022/2017/AN du 24 Février 2017 et de l’article 2 al. 5 de la loi organique L/2017/030/AN du 04 juillet 2017, modifiant certaines dispositions de la loi organique N° 91/15/CTRN du 23 décembre 1991, portant Règlement Intérieur de l’Assemblée Nationale. Toutefois, en faisant ressortir des éclaircissements et moyens juridiques appropriés, la Cour vient de prouver et jouer le rôle qui lui revient en tant que gardienne de la constitution et du fonctionnement régulier des pouvoirs publics.

On a donc plein espoir que la nouvelle dimension prise par la Cour dans l’interprétation de la constitution et les textes subséquent tiendront la promesse des fleurs dans l’armature juridico-institutionnelle de la Guinée.
Cette jeune juridiction à peine 4 ans d’exercice est bien partie pour concurrencer les autres juridictions homologues trentenaires.

Malick Soumah, juriste doctorant à UCAD

 

 
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